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工程監理規劃的常見問題與思考

發布:建設監理發布時間:2020-08-10瀏覽次數:237次

來源:2020《建設監理》7月刊,作者:李彥柳

 

監理規劃,來自GB/T 50319—2013《建設工程監理規范》(以下簡稱“國標《監理規范》”)的“術語”部分。監理規劃文件是建設單位、監理單位、監理機構等十分重視和熟悉的一個重要監理文件,對于監理規劃文件的編制、審核、審批及其實施管理過程中的疑問或者錯誤有必要進行解答和辨析,以提高監理工作質量,確保工程施工質量和安全,同時也有利于監理單位、監理機構、監理人員盡職免責


 

1  監理大綱、監理規劃和監理細則的術語來源及其相互關系


      問:監理大綱、監理規劃和監理細則來自哪里?

答:監理大綱也稱監理方案,來自《招標文件》監理投標書的“技術建議書”部分。監理規劃來自國標《監理規范》的“術語”部分。監理細則是監理規劃的實施細則,也來自國標《監理規范》的“術語”部分。由此可見,監理規劃和監理細則的重要性不言而喻。

問:編寫監理大綱、監理規劃和監理細則的意義何在?三者能否合并編寫?

答:監理大綱是監理單位在工程監理項目投標過程中為爭取中標而編寫的展示性、承諾性文件之一,而監理規劃和監理細則是項目中標后開展全面監理工作前應編寫的指導性、預見性、綜合性文件之一。監理大綱、監理規劃不可以合并編寫,而監理規劃、監理細則可以根據中標項目的規模大小、專業技術難度以及是否存在危大工程而決定可否合并編寫,合并編寫時應予說明。

問:監理大綱、監理規劃、監理細則三者之間的關系是什么?

答:三者存在時間上的先后關系、“母子”關系(母體性文件、子文件)、依據關系,即具有先者必先、后者必后的特性。

問:中標項目在實施監理過程中,多數項目業主或者質量安全監督單位要求監理機構編寫《安全生產專項監理規劃》或者《安全生產專項監理細則》,監理機構如何應對?

答:工程施工階段的安全生產管理工作十分重要,監理單位及其派駐施工現場的監理機構應履行好《建設工程安全生產管理條例》中的施工安全監理的法定職責。若項目業主或者質量安全監督單位有要求,則監理機構應單獨編寫和報批《安全生產專項監理規劃》;若沒有明確要求,則監理機構可以在監理規劃文件中單列一章編寫《安全生產監理規劃》的具體內容,重點包括危大工程識別、需要審核的安全施工專項方案和應急預案等。


 

2  監理規劃的定義和屬性


問:監理規劃在國標《監理規范》中作為“術語”給出了什么定義?

答:國標《監理規范》的“術語”部分對監理規劃的定義中明確指出:“監理規劃——項目監理機構全面開展建設工程監理工作的指導性文件。”

問:監理規劃文件的屬性是什么?

答:國標《監理規范》明確指出,監理規劃是項目監理機構的指導性文件(監理大綱是綱領性文件,監理細則是操作性文件)。 


 

3  監理規劃的特點、編制目的和編制要求


3.1  常見問題

  問:監理規劃文件的重要性有哪些?

  答:監理規劃文件是策劃性文件,是指導監理機構開展現場監理工作的指導性文件,是體現監理工作經驗和能力的承諾性文件,是衡量監理工作質量高低的依據性文件,是監理工作流程的痕跡性、證據性、可追溯性文件。

  問:監理規劃文件的特點有哪些?

  答:國標《監理規范》規定每一個中標監理項目都應編寫一個具有針對性的監理規劃文件,以指導監理工作的全面開展。監理規劃屬于母體性文件,一般情況下會產生子文件,如監理細則就是監理規劃的子文件,規定了監理工作的實施細則。

  問:編制監理規劃目的是什么?

  答:編制監理規劃的目的在于指導監理機構全面開展建設工程監理工作。

  問:監理規劃文件的編制要求有哪些?

  答:監理規劃的編制應符合國標《監理規范》的相關要求,即一個項目編制一個規劃,一個規劃有一套具體內容,在監理規劃文件的指導下開展現場監理工作。監理規劃文件的編制工作屬于施工準備階段的一項主要監理工作,必須由總監組織、專監參與,編制時應充分聽取建設單位、質量安全監督單位的意見,同時要體現監理單位和總監的管理水平,表達方式應盡量格式化、流程化和標準化。監理規劃文件的編制和審批工作應在合同工程開工前完成,經監理單位技術負責人批準后報送建設單位。

 

3.2  常見錯誤情形

  (1)監理機構甚或監理單位對監理規劃的重要性認識不足。

2)對國標《監理規范》關于監理規劃的有關規定不熟悉。

3)一個監理單位或一個總監的監理規劃文本“雷同”,“套改”前一個項目的監理規劃,只是改改工程項目名稱、編寫日期甚至連總監姓名、監理人員進退場計劃都是前一個工程的,使得監理規劃沒有針對性、指導性、可操作性。

4)監理規劃、監理細則“合并”編寫卻沒有在“前言”中“說明原因或背景”。


 

4  編制監理規劃的起訖時間


4.1  常見問題

  問:監理規劃的編制工作何時開始?

  答:國標《監理規范》規定,監理規劃可在簽訂監理合同及收到工程設計文件后組織編制。也就是說,編制監理規劃文件是監理機構在施工準備階段的一項重要的程序性監理工作。

  問:監理規劃的編制工作何時完成?

  答:國標《監理規范》規定,應在召開第一次工地會議前將監理規劃報送建設單位。因此,召開第一次現場(工地)會議的召開時間是監理規劃文件編制完成的最后時限。

 

4.2  常見錯誤情形

1)監理機構服從建設單位的開工要求而進場開展監理工作,卻以監理合同還沒簽訂為由沒有編寫監理規劃。

2)監理機構的編制進度滯后,沒有在召開第一次工地會議前完成報送、審批甚至編制工作。

3)監理合同已經簽訂且開工一段時間甚至即將或已經完工了,卻發現監理機構沒有編寫監理規劃而“后補”。從監理規劃的定義和屬性分析,開展監理工作必須是在指導性文件的指導下開展。要知道沒有理論指導的實踐是盲目的實踐,沒有理論指導的成功實踐只能算是偶然成功的實踐。


 

5  監理規劃的編制依據和編制原則


 5.1  常見問題

:國標《監理規范》是否給出了監理規劃的編制依據?

答:國標《監理規范》沒有明確給出監理規劃的編制依據。一般來說,監理規劃的編制依據主要包括法規、設計文件、標準、監理大綱、監理合同以及與項目相關的合同文件等。

問:監理大綱和施工合同、施工組織設計是否是監理規劃的編制依據?

答:監理大綱中承諾的事項,在所投標的監理項目中標后應在其監理規劃中有所體現。監理大綱是監理規劃的母體性文件,因而也是編制監理規劃的依據之一。施工合同是編制監理規劃的依據,而施工組織設計是否為監理規劃的編制依據,在《建設工程監理合同(示范文本)》、國標《監理規范》以及各行業制定的相關規范(以下簡稱“行標《監理規范》”)中都沒有規定。在實際操作過程中,多數監理機構會在施工準備階段審批施工單位編制的施工組織設計,并且將其作為編制監理規劃的依據之一。

問:國標《監理規范》中是否給出了監理規劃的編制原則?

答:國標《監理規范》沒有給出監理規劃的編制原則。一般來說,編制監理規劃應遵循七大原則,即針對性原則、可操作性原則、預見性原則、全局性原則、動態性原則、格式化原則和分階段原則。

 

5.2  常見錯誤情形

1)監理規劃文件中沒有明確編制的依據和編制的原則。

2)非住房建筑工程、非市政公用工程的監理機構在編制監理規劃時,同時依據國標《監理規范》和行標《監理規范》。其實,國標《監理規范》和行標《監理規范》是兩個不協同的體系,不可兼用。由于國標《監理規范》是推薦性規范,一旦被選用就不再是推薦性規范而是應予執行的規范,因而監理機構應首選行標《監理規范》作為監理規劃的編制依據。 


 

6  監理規劃的編制者、審核者、使用者和報送單位


6.1  常見問題

問:監理規劃的編制流程是什么?

答:國標《監理規范》明確規定,監理規劃的編輯流程是總監組織編制→專監參與編制→總監審核簽字→報送監理單位技術負責人批準→報送建設單位和監理單位等,涉及五大環節。監理規劃一旦需要調整和修改,還須規定修改和再審批的流程。

問:監理規劃由誰組織編制,由誰參與編制,由誰審核批準?

答:國標《監理規范》規定,應由總監組織編制監理規劃,專監應參與編制。總監審核簽字后由監理單位的技術負責人審核批準。

問:監理規劃文件供誰使用?

答:從國標《監理規范》的“術語”部分對監理規劃的定義中可以看出,監理規劃文件是供給監理人員、監理機構、監理單位使用的文件。

問:監理規劃文件報送給誰審閱備用?

答:從國標《監理規范》要求將監理規劃文件報送建設單位的規定來看,監理機構應及時將監理規劃報送給建設單位審閱,以便建設單位在檢查和考核監理工作時使用。為取得質量安全監督單位的支持,監理機構還應在第一次工地會議前書面報送工程所在地市甚至省級的質量安全監督單位,請其提出意見,特別是質量與安全事故報告流程和處理方面的內容。

 

6.2  常見錯誤情形

1)總監獨自編制、沒有組織專業監理工程師一起參與編制。專業監理工程師參加編制的目的是促使其全面熟悉圖紙、對專業工程提出專業性的針對性的監理工作方案,同時一起控制編制進度。

2)總監安排總監代表組織編制。編制監理規劃是總監的規范性職責之一,甩手行為就是不履職行為。

3)監理單位的董事長、總經理或者總工組織總監編制。

4)監理單位的負責人安排監理單位的質量安全監督部室或總工辦等參加編制。這兩種情形也是不可取的,監理機構首先要執行監理規范,監理單位也要遵守監理規范的規定,各履其職、各盡其責,才可問責有根、追責有因,在監理單位里除技術負責人審核外也可以采用有關部室、有關人員聯合審核的方式,最終由技術負責人審核批準。

5)監理機構不按時報送建設單位,報送時間拖后甚至建設單位不督促就不報送,甚至也不主動報送質量安全監督單位、監理單位。

 

 

 7  監理規劃的主要內容


7.1  常見問題

問:國標《監理規范》是否規定了監理規劃的主要內容?

答:國標《監理規范》明確規定了監理規劃的主要內容,包括:工程項目概況,監理工作的范圍、內容、目標,監理工作依據,監理組織形式、人員配備及進退場計劃、監理人員崗位職責,監理工作制度,工程質量控制,工程造價控制,工程進度控制,安全生產管理的監理工作,合同與信息管理,組織協調,監理工作設施等12項。可作為監理規劃文件的章節標題。

問:監理規劃文件是否需要封面和目錄并加以裝訂?

答:國標《監理規范》中沒有明確規定。鑒于監理規劃文件的重要性及具有一定的字數(裝訂厚度),為便于閱讀和使用,筆者建議應為監理規劃文件制作封面和目次,并且盡可能地采用膠裝形式裝訂,使其能在長時間的查閱和使用過程中不散頁。

 

7.2  常見錯誤情形

1)工程項目概況編寫簡單化,涉及特殊施工工藝的分部分項工程沒有描述,如有過江隧道工程卻沒有寫出來等。

2)監理工作依據不當,使用過期作廢的規范和標準,或沒有寫出依據的監理規范名稱。

3)沒有明確監理機構的工作目標或目標缺失。

4)內容缺項,如缺少旁站監理方案、監理人員進退場計劃、監理工作生活設施等。

5)主要內容的前后排列順序與監理規范的規定不符,或者前后顛倒了監理工作的主次關系,如先寫進度控制和造價控制,后寫質量控制。

6)主要內容不缺項,但某一主要內容中的有關內容缺項。例如:質量控制中缺少旁站內容、旁站項目,或者缺少隱蔽工程驗收控制;安全生產管理的監理工作中缺少危大工程識別,缺少專項施工方案審核,缺少應急預案審核;應急預案審核中只有生產安全事故的應急預案,缺少應對自然災害的應急預案,缺少應對治安突發事件的應急預案,缺少生產安全事故報告流程等。

7)所編寫內容與法規、標準、合同等不符,如監理工作目標的內容不符合監理招標文件中的規定。

8)監理規劃中沒有列出需要編寫的監理實施細則清單。

9)監理規劃中做出來超出監理合同的承諾。例如,雖然承諾增加現場監理人員數量,承諾監理單位派出專家顧問組,但是從開工到竣工,建設單位都沒有見到人影。

 

 

8  監理規劃的交底


8.1  常見問題

問:國標《監理規范》是否對監理規劃提出交底的規定?

答:國標《監理規范》沒有對監理規劃提出交底的規定。不過,JTG G10—2016《公路工程施工監理規范》和SH/T 3903—2017 《石油化工建設工程項目監理規范》在第一次工地會議的內容中給出了交底的規定。雖然沒有硬性規定監理規劃必須交底,但是總監可以在第一次工地會議上介紹監理規劃的內容。

問:總監是否可以委托總監代表或專監介紹監理規劃的內容?

答:國標《監理規范》沒有限制總監委托他人實施監理規劃交底的權力,但在條文解釋中明確了由總監介紹監理規劃的內容。

 

8.2  常見錯誤情形

1)監理機構沒有向施工單位和下一級監理機構進行監理規劃內容的交底。

2)交底時間滯后,在召開第一次工地會議之后才組織交底,甚至在合同工程開工、分部分項工程開工后才組織交底。

3)在第一次工地會議紀要中沒有體現監理規劃交底的內容等。

 

 

9  監理規劃的實施過程


 9.1  常見問題

問:監理單位、施工單位和建設單位在監理規劃實施過程中的職責是什么?

答:監理單位及其監理人員是監理規劃的實施主體。施工單位配合實施監理規劃并接受監理單位的督查。建設單位和質量安全監督單位是監督監理規劃的實施。

問:更換總監,是否重新編制監理規劃?

答:在工程監理實踐過程中,規模較大的監理單位可能出于某種考慮或在建設單位的要求下更換項目總監,但不建議新的總監重新組織編制新的監理規劃。

 

9.2  常見錯誤情形

1)監理單位把已經編制和審批完成的監理規劃“束之高閣”,導致在使用過程中存在“脫節”或“兩張皮”的現象。

2)不注意運用監理規劃已經監理單位技術負責人批準并報送給監理單位、建設單位、質量安全監督單位審閱備案的事實保護監理免于處罰。如某監理規劃已寫明:一旦出現安全事故,報告的流程是由施工單位在2小時以內報告監理單位和建設單位,由建設單位報告建設主管部門或質量安全監督單位。如果建設主管部門或質量安全監督單位以監理單位沒有報告為由追究其責任,或罰款或降低信譽評價等級,監理單位就應當申訴。原因在于建設主管部門或質量安全監督單位已經簽收該監理規劃,并且未對監理規劃中的內容提出修改意見,說明已認可或默許該監理規劃。 


 

10  監理規劃的修訂


10.1  常見問題

問:國標《監理規范》給出了修訂的規定嗎?國標《監理規范》明確給出了修訂的有關規定。

問:誰組織修訂?審批的流程?國標《監理規范》給出了規定,規定在實施建設工程監理過程中,實際情況或條件發生變化而需要調整監理規劃時,應由總監理工程師組織專業監理工程師修改,并應經監理單位技術負責人批準后報建設單位。

問題3:修訂后的新監理規劃文本的管理?監理機構、監理人員必須在新修訂的監理規劃指導下開展監理工作,應注意保存修改前的監理規劃文本。

 

10.2  常見錯誤情形

1)在實施建設工程監理過程中,實際情況或條件發生變化而需要調整監理規劃時沒有及時修訂。

2)某一個項目實施過程中間,建設單位更換了監理單位,新的總監卻沒有組織重新編制監理規劃。在工程項目實施過程中間,建設單位決定更換監理單位,與原監理單位終止監理合同,與新委托的監理單位簽訂了新的監理合同,就存在著一個新老監理單位的監理工作界面問題(如質量控制、進度控制、費用控制、資料文件交接等)。這時新任總監應當組織專業監理工程師編寫自己的監理規劃并按照規定流程進行報批、報送。 


 

11  結  語

 

    與工程監理規劃文件管理有關的監理行為包括編制、審核、批準、報送、交底和實施、修訂、歸檔等,文中梳理了監理規劃文件常見的問題并進行了釋疑,同時給出了常見的錯誤行為辨析。在高質量發展、綠水青山就是金山銀山的時代,監理單位應當履行監理合同,選派合格的總監負責監理機構的全面工作;總監應當組織監理機構的全體監理人員實現監理合同中的承諾目標,以監理規劃文件為紐帶開展好施工全過程、全方位的質量、安全、環保、進度、費用監理工作,用高質量的監理規劃文件指導監理工作的開展,用高質量的監理工作成果提升監理規劃文件的編制質量。

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